Dos años desde la STC de España que reconoce las políticas públicas de protección animal

1. Antecedentes y fallo de la sentencia del Tribunal Constitucional

Con motivo del recurso de inconstitucionalidad núm. 1203-2019, promovido por el grupo parlamentario Popular del Senado contra diversos preceptos de la Ley 6/2018, de 26 de noviembre, de protección de los animales en la Comunidad Autónoma de La Rioja, el Tribunal Constitucional (TC) dictó, hace actualmente dos años, la importante  SENTENCIA (STC) de 15 de julio de 2020, en la cual, ha tenido la oportunidad de pronunciarse por primera vez sobre las competencias atribuibles a las Administraciones en materia de protección de los animales de familia, una materia sobre la que el Alto tribunal calificó como “novedosa” y a la que no es ajena la sensibilidad actual mayoritaria de la sociedad. En su fallo, el TC estimó parcialmente el recurso al considerar que se ha vulnerado la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación civil (art. 149.1.8 CE) y desestimó el recurso en todo lo demás (además de declarar la pérdida del objeto de algunos preceptos por haber recibido éstos nueva redacción mediante una Ley posterior).

2. Competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas y reconocimiento explícito de las políticas públicas de protección animal

Desde el punto de vista estrictamente competencial, resultó clarificadora la interpretación de la concurrencia de diversos títulos  competenciales constitucionales, tanto estatales como autonómicos, al no figurar la protección de los animales como título especifico en ninguno de los apartados de los arts. 148 y 149 de la Constitución Española (CE) que atribuyen las competencias al Estado y a las CCAA. En este contexto, el TC admitió que “La protección animal conforma una “política transversal”, que resulta amparada por diversos títulos competenciales, tanto del Estado como de las CCAA”.
Al margen de la enumeración exhaustiva de los títulos competenciales (que aquí no se reseñan de forma detallada, remitiéndonos a la STC), que pueden amparar la intervención del Estado y de las CCAA en esta materia y que, en suma, “nos encontramos ante un ámbito de entrecruzamiento o concurrencia competencial de títulos habilitantes diferentes, estatales y autonómicos”, lo más destacable en este asunto es el reconocimiento que el Alto Tribunal realizó de las políticas públicas de protección animal. Así, durante el examen de los preceptos impugnados de la Ley autonómica, el Tribunal Constitucional recogió que “La creciente preocupación en la sociedad actual por la  protección o el bienestar animal se ha trasladado a las políticas públicas, dando lugar a la aparición de diferentes disposiciones normativas, estatales y de las comunidades autónomas”.

3. Pérdida de objeto del recurso respecto determinados preceptos impugnados modificados por la Ley 2/2020

Las dudas de constitucionalidad que pudieran plantear los preceptos impugnados contenidos en la redacción inicial de la Ley 6/2018, quedaron despejadas tras la reforma de la misma introducida por la Ley 2/2020, de 30 de enero, de medidas fiscales y administrativas, aprobada durante la pendencia del recurso de inconstitucionalidad, lo que ha hecho que haya desaparecido la controversia competencial suscitada en el recurso. En esencia, nos referimos a aquellos artículos de la Ley 6/2018 que utilizaban en sentido amplio y sin distinción alguna la denominación de “animales” (entendiéndose que podían quedar afectados animales no conceptualizados legalmente de compañía o de familia) y que entraban en contradicción con la normativa básica estatal invocada en el recurso sobre sanidad animal, animales de producción o especies exóticas invasoras aprobada al amparo de competencias estatales.

Dichos artículos se refieren a:
– La definición de maltrato animal y su punición.
– La definición de animal asilvestrado.
– La prohibición de mantener a los animales atados o encerrados permanentemente o en condiciones que provoque su sufrimiento
– El uso de perros como barrera para impedir el paso del ganado.
– El traslado y transporte de animales de compañía.

En relación con la definición de maltrato animal, ha quedado delimitada después de la reforma legal operada por la Ley 2/2020 -art. 2.1- según el siguiente tenor literal:
o) Maltrato: toda conducta, tanto por acción como por omisión, mediante la cual se inflige a un animal dolor o sufrimiento inútil. Ello supone que tanto el legislador autonómico como los magistrados no consideran maltrato animal el sufrimiento o dolor que se inflige a los animales en actividades legales (tales como la producción de animales para la alimentación humana o con ciertas prácticas veterinarias, con la experimentación para fines científicos y con otras prácticas humanas como la caza o la tauromaquia -citándose estos ejemplos de forma expresa por los recurrentes-), de tal suerte que entiende acertada la acomodación que hizo la Ley 2/2020 de la noción de maltrato animal como la conducta intencional que cause sufrimientos o daños inútiles, innecesarios, injustificados y evitable. En consecuencia, -subraya el TC-, las prácticas legítimas que puedan suponer para los animales algún tipo de sufrimiento o dolor, que deben evitarse o minimizarse en la medida de lo posible, no tienen la consideración de maltrato animal y no pueden ser consideradas, por tanto, infracciones con arreglo a la normativa.

Sobre la prohibición de mantener a los animales atados o encerrados permanentemente y los requisitos sobre transporte de animales, tras la reforma legal, la Ley 2/2020 precisa que la prohibición de mantener a los animales atados o encerrados permanentemente o en condiciones que provoquen un sufrimiento para el animal se refiere a los animales de compañía que señala (perros, gatos y hurones), y no a otro tipo de animales. Lo mismo sucede con los requisitos a los que debe ajustarse el transporte de animales (de compañía) después de la modificación legal introducida.

4. Esterilización de los animales como medida para frenar el abandono de animales

Procede en este momento detenernos en la alegación de los recurrentes referente a la inconstitucionalidad de varios preceptos (arts. 2.2.g), 11, 45.1.e) y 54.19.) sobre la obligación de esterilizar a los animales de compañía contemplada en la ley autonómica, que según los senadores recurrentes, excedería de la legislación básica y afectaría al derecho a la propiedad privada reconocido en el art. 33 CE. Si bien los arts. 2.2.g) y 11.2 han sido reformados por la Ley 2/2020, se trata de modificaciones que no determinaban la desaparición de la controversia competencial suscitada, por lo que el objeto del recurso ha pervivido en este punto. Ello para descartar la infracción competencial alegada al no identificar los recurrentes la concreta norma básica con la que la regulación contenida en los arts. de la Ley autonómica entraría en contradicción insalvable y, asimismo, al no existir fundamentación suficiente para motivar la presunta contradicción constitucional sobre el derecho de propiedad del art. 33 CE. En consecuencia, y por esta carencia argumentativa, el TC entiende que queda eximido de examinar dicho motivo de inconstitucionalidad, quedando la queja competencial rechazada. Lo realmente revelador en este punto es el sostenimiento por el TC que el propósito al que responde la esterilización de determinados de los animales de compañía, es decir, evitar la  superpoblación y en última instancia el abandono de animales, es “constitucionalmente legítimo”, y se halla igualmente “en sintonía con los compromisos internacionales asumidos por España”, indicándose a tal efecto el Convenio Europeo sobre protección de animales de compañía de 1987 (que entró en vigor el 1 de febrero de 2018 para España) y que permite expresamente las intervenciones quirúrgicas sobre animales de compañía “para impedir la reproducción” (art. 10.2.b) y determina, con el fin de evitar el abandono de estos animales, que las
partes firmantes se comprometen a tratar de “reducir la reproducción no planificada de perros y gatos, estimulando su esterilización” (art. 12.b.ii). De este modo, la redacción de la norma en este punto concreto ha quedado como sigue:
Ley 6/2018, de 26 de noviembre, de protección de los animales en la Comunidad Autónoma de La Rioja
Artículo 2. Finalidad.
1. La finalidad de esta norma es alcanzar el máximo nivel de protección y bienestar de los animales, fundamentalmente de aquellos de compañía y los que se encuentran bajo la responsabilidad de las personas.
2. Las acciones encaminadas a lograr dicha finalidad serán:
f) Promover campañas de identificación y esterilización.
g) Garantizar la esterilización de los animales, en los términos previstos en la presente ley, su compra, cría y venta responsable para evitar la superpoblación y, en última instancia, el abandono.
Artículo 11. De la esterilización de animales de compañía.
1. Los perros, gatos y hurones, en los casos regulados en la presente ley, deberán ser esterilizados bajo control veterinario, en los lugares autorizados debidamente para ello, que garanticen unas condiciones higiénico-sanitarias saludables para el animal, empleando procedimientos cuyos efectos fisiológicos sean mínimos, anulando la función reproductiva.
2. Los perros, gatos y hurones que sean objeto de adopción, comercialización o cesión, y que no vayan a ser destinados a centros de cría y criadores autorizados, deberán ser esterilizados y dicha esterilización haberse realizado preferiblemente antes de su primer celo y, en todo caso, antes de cumplir el año de edad. En los casos de aquellos animales mayores del año de edad en el momento de su adopción,
comercialización o cesión, deberán ser esterilizados en el plazo máximo de un mes desde su adquisición.Lo anterior no será de aplicación únicamente en caso de que exista un certificado veterinario que desaconseje por motivos de salud del animal la esterilización. En este último supuesto, el propietario o poseedor del animal deberá adoptar todas las medidas necesarias para evitar la proliferación.
3. El veterinario que efectúe la esterilización al animal de compañía deberá inscribirla en el registro de identificación de animales de compañía en el plazo máximo de un mes.
Artículo 45. Requisitos para la cría y venta de animales.
1. La cría con fines comerciales y la venta de animales deberá llevarse a cabo exclusivamente desde criaderos y establecimientos de ventas debidamente registrados y destinados para ello. Además de los requisitos previstos en el artículo 43 de la presente norma, deberán cumplir los siguientes:
e) Los perros, gatos y hurones deberán venderse esterilizados, conforme a lo previsto en esta ley, excepto aquellos destinados a centros de cría autorizados.
Artículo 54. Infracciones graves.
Tendrán la consideración de infracciones graves:
19. Incumplir la obligatoriedad de esterilizar a los animales de compañía en los supuestos determinados en esta ley.

Sin duda, esta cuestión merecía una consideración a parte y represente el reconocimiento de implementación de políticas públicas de esterilización de animales para reducir la alta tasa de abandono en nuestro país.

5. Dignidad del ser humano y protección de los animales

El TC no apreció que la regulación impugnada infrinja el valor fundamental de la dignidad de la persona (art. 10.1 CE), basada en una pretendida imposición de una “ideología animalista que establece una peligrosa equiparación entre la dignidad de la persona, valor constitucional supremo, y la protección de los animales”, lo que condujo a la desestimación del recurso en este punto. Sobre esta cuestión, el TC advirtió que procurar, a través de disposiciones normativas, que se dispense buen trato a los animales de compañía y que se eviten o minimicen, en lo posible, sufrimientos innecesarios, injustificados o evitables a los animales de producción en las actividades ganaderas y comerciales, son medidas legítimas que el legislador estatal y autonómico pueden adoptar en el marco de sus respectivas competencias que puedan proyectarse sobre esta materia y que no tienen por qué comprometer la dignidad inherente a la persona en modo alguno. Es más, para reforzar la falta de vulneración del sistema de valores recogido en el art. 10 CE, el Tribunal insistió en la creciente preocupación por la protección de naturaleza, y en particular de los animales, cuya existencia constituye una “tendencia generalizada en las sociedades más avanzadas, que es vista como una manifestación de progreso moral y acomodada a la dignidad del ser humano”. Y en esta misma línea recordó la ratificación por España del Convenio Europeo sobreprotección de animales de compañía de 1987, en cuyo preámbulo se señala que “el hombre tiene la obligación moral de respetar a todas las criaturas vivas”.

6. Libertades constitucionales ideológica y religiosa y obligaciones para los poseedores de animales de protegerlos

Tampoco juzgó el Tribunal que el legislador autonómico hubiera pretendido hacer de la “ideología animalista” (que, siempre según los recurrentes persigue la equiparación del bienestar de los animales con el de los seres humanos), una confesión o ideología de carácter estatal e imponerla a los propietarios y poseedores de animales, por lo que no resultarían en ningún caso vulneradas las libertades ideológica y religiosa (art. 16.1 CE) y aconfesionalidad del Estado (art. 16.3 CE). En este punto, el Tribunal asumió que la ley establece obligaciones y restricciones para los dueños y poseedores de animales, con el propósito de alcanzar el mayor nivel de protección y bienestar de los animales -en particular los de compañía-, lo que sin duda obedece a una determinada convicción filosófica, por lo demás perfectamente respetable.

7. Seguridad jurídica y alcance de la Ley a todos los animales que se encuentran bajo la responsabilidad de las personas

La misma conclusión ha de seguir la alegación que gira en torno a la infracción del principio constitucional de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE), respecto a la regulación de las prohibiciones y las obligaciones que se imponen a los dueños y poseedores de los animales de compañía. El TC concluyó que si bien la Ley 6/2018 va dirigida fundamentalmente a la protección de los animales de compañía, algunos preceptos se refieren a otros tipos de animales y en otros casos la regulación no distingue entre los diferentes tipos de animales y ello no supone infracción del principio de seguridad jurídica: “El objetivo genérico que proclama la Ley atañe sin lugar a dudas a todo tipo de animales, si bien de manera principal a los de compañía y los que se encuentran bajo la  responsabilidad de las personas”.

8. Inviolabilidad del domicilio e inspección para el cumplimiento de la ley

También fue desestimado el motivo de inconstitucionalidad sobre el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE) de los propietarios o poseedores de animales, en relación a las funciones de inspección y vigilancia que los funcionarios desarrollan, y en todo caso (tal y como quedó redactado por la Ley 2/2020), la actuación inspectora se llevará cabo en cualquier lugar en que pueda exigirse el  cumplimiento de las condiciones previstas en esta ley, con observancia de la legalidad vigente en materia de inviolabilidad del domicilio.

9. Libertades de expresión y de producción y creación literaria y artística

Finalmente, atendiendo a la doctrina constitucional sobre el ejercicio de la libertad de expresión y la vulneración de la libertad de producción y creación literaria y artística que proclama el art. 20.1 CE, se descarta también la vulneración de dichos valores constitucionales en relación a la prohibición y la limitación de utilizar animales para filmación de escenas para el cine, TV u otros medios de difusión que reproduzca  escenas ficticias de crueldad, maltrato o sufrimiento de animales, pues la norma atiende al fin legítimo de evitar el maltrato animal. A sensu contrario, la libertad de producción y creación artística protegida por la CE quedaría comprometida si se prohibieran o limitaran aquellos reportajes gráficos en los que se difundiera una noticia referida a la muerte o sufrimiento de un animal o a las retrasmisiones por TV u otros medios de difusión audiovisual de espectáculos y actividades autorizados en los que, por su propia naturaleza, los animales sufren daños o incluso la muerte, como sucede en las actividades cinegéticas o las corridas de toros (que se regirán por lo dispuesto en su normativa específica).

10. Invasión de competencias exclusivas del Estado en materia de legislación civil

La Comunidad Autónoma de La Rioja carece de derecho civil especial o foral propio y por tanto de competencia en materia de legislación civil (a diferencia de otras CCAA). Ello deriva ha derivado en la anulación de los epígrafes 8, 10, 11, 12 y 14 del art. 7 de la Ley 6/2018, que inciden en la regulación de la estructura de determinados contratos cuando el objeto sea un animal -de compañía o de producción-, ya que afectarían a la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación civil (art. 149.1.8 CE). En concreto, la CCAA carece de competencias para prohibir que sean objeto de los contratos los animales o de regular la capacidad de las personas menores de edad o con capacidad limitada para ser donatarias o adquirentes en cualquier contrato quetenga por objeto un animal y por ello se anula los siguientes preceptos:

• La prohibición de hacer donaciones de los animales como regalo, sorteo, rifa, promoción, entregarlos como premio, reclamo publicitario, recompensa.
• La prohibición de vender, donar o ceder animales a los laboratorios o clínicas sin el cumplimiento de las garantías previstas en la normativa vigente.
• La prohibición de vender, donar o ceder a menores de 18 años o a incapacitados sin la autorización de quienes tengan la patria potestad o custodia de los mismos.
• La prohibición de utilizar animales en filmación de escenas para cine, televisión o internet, artísticas o publicitarias, que conlleven muerte, maltrato, crueldad o sufrimiento, salvo que se trate de un simulacro.
• La prohibición de comercializar con ellos, fuera de los certámenes u otras concentraciones de animales vivos y establecimientos de venta y cría debidamente autorizados; salvo las transacciones entre particulares cuando se limiten a sus animales, no tengan ánimo de lucro y se garantice el bienestar del animal.

En conclusión, el TC declaró nulos e inconstitucionales estos 5 apartados del art. 7 de la Ley de la Rioja pero el resto de la ley la ha mantenido intacta.

Anna Mulà Arribas